他山之石俄罗斯国家福利基金（上）

随着俄罗斯经济社会发展对石油天然气收入的依赖程度越来越高，其安全与稳定性问题愈加凸显，长期看来，给俄罗斯经济带来的潜在风险也不断加剧。主要表现在三个方面：第一，因石油天然气部门的过度发展而抑制了制造业的发展从而引发“荷兰病”，加重俄罗斯经济结构的失衡。事实上，俄罗斯的“荷兰病”已经非常明显，非石油天然气部门的发展严重不足，俄罗斯在机械、设备及零售配件方面的进口依赖程度达到70%~90%。第二，能源价格不稳定、波动幅度大，严重影响经济增长的稳定及财政收支的平衡。由于石油价格下跌对经济产生影响并导致社会政治危机，这在苏联历史已经有过先例；经济转轨之初的经济危机与石油价格跌宕相关。因此，价格波动造成经济增长和财政收入的大起大落，引发严重的经济、社会和政治问题，这是已经有过的历史教训。第三，俄罗斯虽然拥有独一无二的能源优势，但能源的不可再生性迫使俄罗斯政府必须从长计议，在现有的丰厚收入与未来可能出现的收入不足之间建立起有效的平衡机制。

综上考虑，俄罗斯于2004年建立了“稳定基金”作为安全气囊化解风险，以确保经济的稳定和持续发展。

1、“稳定基金”的建立

根据《俄罗斯预算法典》第13.1章，“稳定基金”是联邦预算的一部分，其资金来源是每月的石油及石油制品出口关税、石油可利用矿产开采税以及部分或全部上一年度的财政盈余。“稳定基金”的具体收支规定是，基金的基础储备量为5000亿卢布，超出部分可用于其他用途；当每桶原油价格（乌拉尔牌）大于27美元（2006年1月1日前分别为20美元、25美元）时，超出该基准价格的“超额收入”，即石油、石油制品出口关税及可利用矿产开采税全部计入“稳定基金”。建立“稳定基金”的主要目的是平衡财政收支，积蓄石油部门的超额收入用于弥补因石油价格下跌可能出现的财政不足。

2、“稳定基金”发展

“稳定基金”建立之初，政府的考虑主要是通过储备超额石油收入并在油价下跌时弥补预算不足，避免因石油市场行情变化造成俄罗斯财政的大起大落。但是，随着石油价格的不断飙升，“稳定基金”的数额迅速增加，2004年是180亿美元，到2007年时已经达到1568亿美元。在此形势下，俄罗斯政府不得不重修考虑基金的管理和使用。一方面，由于较高的通货膨胀率造成基金资金迅速贬值，仅2005年按国内市场的购买力计算“稳定基金”因通货膨胀遭受的损失就达1635亿卢布（约68亿美元）。因此，如何有效管理“稳定基金”的资金使其保值、升值、增值，成为各界热议并需要解决的问题。

另一方面，“稳定基金”很快超出了5000亿卢布的额度目标（按照当时的汇率计算，约为200亿美元），而超出的部分需有效地用于实现促进经济发展以及改善民生等社会目标。鉴于这些原因，俄罗斯于2006年4月提出新的“稳定基金”管理程序，除了用于平衡财政收支这一储备功能之外，“稳定基金”增加了投资的任务。按照新规定，“稳定基金”由俄罗斯财政部负责管理，基金资金的投资由财政部通过签订协议的方式委托中央银行运作。具体投资方式是：购买外汇，按规定基金资金可兑换成美元、欧元和英镑，具体持外汇结构为美元45%，欧元45%，英镑10%。用所持外汇相应地购买14个国家的国家债券，规定发行国家的债券等级必须达到惠誉国际信用评级有限公司和标准普尔公司评定的AAA级，或者穆迪公司评定的AAA级，所购买债券的偿还期最短为3个月，最长为3年，且发行价格不超过票面价值的15%。

实际上，出于安全的考虑，“稳定基金”为俄罗斯国库带来了一笔投资收益，收入为82亿卢布；2007年“稳定基金”的运作收入为1518.9亿卢布（约63.2亿美元），累计年收益率为3%~9.89%；2007年12月15日至2008年1月30日，“稳定基金”的投资收入为11.7亿美元，其平均年收益率达到10.75%。2008年年初的数据显示，美元账户运营合计年收益率为6.23%，欧元账户年收益率为3.62%，英镑账户年收益率为5.52%。

由于国际石油价格大幅上涨，以及稳健的资金投资运作，截至2008年1月30日，“稳定基金”总额达到38518亿卢布，约为1574亿美元。

3、“稳定基金”的历史作用

建立在石油出口关税及石油可利用矿产开采税基础上的“稳定基金”，对俄罗斯经济发展具有十分重要的意义。

首先，“稳定基金”是俄罗斯经济的稳定器。它不仅可以 “熨平”财政收入的波动，平衡石油价格浮动下的政府支出，而且可以“熨平”经济增长速度的波动。在石油价格上涨时储备资金，在石油价格下跌时增加货币投放以刺激经济增长，避免经济出现大起大落。“稳定基金”的一个重要作用是通过对货币量的调节缓解通货膨胀的压力。俄罗斯经济恢复增长后，通货膨胀率也呈逐年下降趋势，2007年降到历史最低水平，其中“稳定基金”的作用功不可没。此外，通过调节“稳定基金”的计出和流量，调整货币数量，进而影响汇率，减缓卢布升值速度，缓解因卢布大幅升值对非能源出口部门造成的负面影响。

需要强调的是，除了稳定这一“稳定基金”的法定功能之外，在实际运作中，稳定基金还行使了以下功能：一是降低俄罗斯国家外债水平；二是补充养老财政的缺口；三是刺激经济增长。2006年，俄罗斯动用部分“稳定基金”的资金还清了巴黎俱乐部债券国债220亿美元，使俄罗斯进入了巴黎俱乐部纯债券人行列，所欠政府外债占GDP的比重从1999年的超过100%下降到2006年末的不到9%，因此提高了俄罗斯的国际威信，也大大增强了国家对内外政策的独立性。此外，“稳定基金”被用于俄罗斯经济结构调整和基础设施的建设中，政府实施的产业扶持计划所用资金主要来自“稳定基金”。

“稳定基金”在“俄罗斯联邦养老基金”财政稳定方面也发挥了一定作用，2005年用于补充养老基金的资金额为300亿卢布，约为10.4亿美元，但2006年，2007年没有养老金的任何转移支付，可见，其主要作用还是确保经济稳定与刺激投资领域的经济发展。

（三） 拆分“稳定基金”、建立“国家福利基金”的动因

就在“稳定基金”如日中天之时，2007 年 3月9日，即将告别第一个执政周期（2000-2008 年）的时任总统普京在2008-2010 年总统财政咨文中提出，必须将“稳定基金”拆分为“储备基金”和“未来基金”（后来的“国家福利基金”）。2008年2月1日，俄罗斯正式取消了“稳定基金”，取而代之的是“储备基金”和“国家福利基金”。

笔者认为，俄罗斯此举的主要目的有两个：一是分工明确、职能明晰、更利于“稳定基金”的有效管理和投资运作。将“稳定基金”一分为二的根本原因是出于将战略储备和补充养老体系两个不同的职能分开，便于对资金更加有效的管理和运作。根据时任俄罗斯财政部长库德林的构想，“储备基金”建立后将延续“稳定基金”的基本职能，，即储备石油价格行情的超额收入，以备石油价格波动可能造成的财政不足和经济波动，因此“储备基金”的主要目标是安全、稳定并保值，其管理和资金的保值运作方式及方法均沿用“稳定基金”的管理办法，主要是持有外汇（美元和欧元各占45%，英镑占lo%），以及购买主权国家的国债。而“国家福利基金”的作用是更加机动、有效地利用资金并促进经济发展和解决养老金问题，其投资也更加灵活、多元化，不仅保值更要增值。“国家福利基金”是在“俄罗斯养老基金”基础上建立的补充性主权养老基金，俄罗斯政府希望这一基金投资于高风险同时也是高收益的领域，如外国公司的股票。可见，将两种不同的职能分开并设立不同的机构，是有效管理并充分利用资金的合理选择。

二是在当时油价高企等外部有利条件下，俄罗斯希望充分利用石油天然气收入改善民生，以兑现普京强国富民的执政目标。普京在2007 年的国情咨文中指出，“时间证明建立‘稳定基金’的决定是正确的、值得的。我们实现了持续降低通货膨胀的目标，这利于居民实际收入的增加，促进了经济的稳定发展。但是，今天的经济任务的性质要求在无条件地保留稳健的财政政策的前提下，调整 “稳定基金”的职能和结构。普京提出将所有的石油天然气收人一分为三：其一，建立“储备基金”，目的是在国际市场能源价格严重下跌时确保俄罗斯经济风险的最小化；支持宏观经济稳定并抑制通货膨胀，这直接关系到居民收人的提高。其二，石油天然气的部分收入应计入联邦财政用于完成大型的社会规划。其三，其余的石油天然气收入用于建立“未来基金”。普京认为，“‘未来基金’的资金应当用于提高居民的生活质量和发展经济，用于改善后代及当代人的福利，正因为如此，将其称作‘国家福利基金’更准确。”

二、“国家福利基金”的资金来源、职能与管理

（一）“国家福利基金”的资金来源

“国家福利基金”成立时规模为7828亿卢布，约为320亿美元。根据2007年12月17日颁布的《关于石油天然气收入的支付和使用的规定》，所有的石油天然气收入一分为三，从2008 年年初开始。来自石油天然气的收入首先计入联邦财政的“石油天然气转移支付”，2008年其额度确定为GDP（估计值）的6.1%( 2009 年为5.5%，2010 年为4.5%， 自2011 年起为3.7%)，完成这一支付后的石油天然气收入转入“储备基金”，2008 年“储备基金”的额度为GDP（估计值）的10%，当达到这一数额时，其余的石油天然气收入计入“国家福利基金”。

其资金来源予以下渠道：超额联邦预算石油天然气收入，即乌拉尔牌油价超过每桶 40美元的基础价格之后的石油天然气收入，具体包括：石油、天然气的出口关税；石油制品的出口关税以及石油、天然气（各种可燃天然气及冷凝气）的可利用矿产开采税 “国家福利基金”资金的管理收人。需强调的是，乌克兰危机爆发后，依据俄罗斯国内外经济政治形势的需要，俄罗斯政府决定，自2016年2月1日至2023 年2月1日，“国家福利基金”资金管理收入不进入“国家福利基金”，而是直接用于确保联邦预算的财政支出。

（二）“国家福利基金”的职能

根据俄罗斯财政部官网的消息，“国家福利基金”建立的目的是确保对俄罗斯公民自愿积累养老金的资助、确保俄罗斯养老基金的预算平衡（弥补养老金赤字）及确保俄罗斯联邦预算平衡（弥补财政赤字）依据笔者对俄罗斯2002 年养老制度改革及其总体发展情况的了解，“国家福利基金”的主要作用是补充养老金体系、改善养老人的生活，同时也是未雨绸缪，为应对俄罗斯的老龄化危机做长期准备。

1、 补充养老金体系、提高养老人员的生活水平

俄罗斯经济社会中出现的严重担心是“俄罗斯养老基金”的收支失衡，特别是俄罗斯面临老龄化、养老金支付扩大的现实问题。据“俄罗斯养老基金”管理委员会前主席巴塔诺夫称，俄罗斯的养老体系迅速萎缩，在第一（社会基本养老保险）和第二（强制性劳动养老保险）支柱的保险领域都出现了人不敷出的趋势。俄罗斯在经济全面好转之后政府有能力将改善养老人员的生活提到议事日程。普京在2007 年度国情咨文中指出，“尊重老人是我们的文化传统。一个不尊重老人的社会是没有前途的，但是，在俄罗斯改革的艰难岁月里，许多甚至是绝大部分的退休人员实际上生活在贫困线以下，造成这一局面的原因首先是养老金体系不适应市场条件而遭致崩溃”。普京认为，俄罗斯政府没有权力重复过去的错误而应竭尽全力保证今后退休人员过上应有的生活。

那么，通过什么办法解决养老保障的问题呢？有人提出，解决养老保障问题只能靠延长退休年龄，即将目前的退休年龄为男性60岁、女性55岁提高到男性65岁、女性60岁。对此，普京总统一直不予以支持，他认为，“在可预见的未来，俄罗斯没有提高退休年龄的必要”，“因为我们尚有大量的储备可用于充实养老金和弥补其赤字”。普京指出，到2012 – 2030 年由于老龄化和养老金指数化挂钩等原因，养老金系统可能出现赤字，但是，“如果及时采取必要的措施，养老金系统就不会出现任何危机。”普京认为，解决养老金不足、改善养老人员生活的有效办法是刺激和鼓励退休人员继续工作，一方面可缓解俄罗斯劳动力不足的压力，另一方面也可以通过继续工作提高退休人员的工资、改善生活。为此，普京提出将“国家福利基金”的部分资金用于补充自愿养老积累。首先是用“国家福利基金”的资金建立“公民养老资本”具体办法是：公民每自愿缴纳1000卢布，政府就在其养老基金的个人积累账户上相应地追加1000 卢布。除此之外，“国家福利基金”的自由资金用于补偿养老金系统可能出现的不足。按照普京的设想，2008 – 2009 年期间平均养老金的增加应不少于65%。

2、未雨绸缪，应对未来老龄化危机

人口老龄化是俄罗斯不得不面对的趋势。从1995 年到 2002年，俄罗斯就业人口从6600万下降到 6400万．，减少了200万人。同时养老人员 由 1995 年的3700万上升到 2008 年的3860万，这意味着就业人员和养老人员的比例为1.7:1。根据预测，俄罗斯的赡养率到 2015 年时为100/70，2030 年为100/80，2056 年时将形成倒挂，为100/108，即每100个就业人口赡养108个退休人口。因此，无论采取什么样的人口政策，如何鼓励生育，工作人口与退休人口1：1的结果是不可避免的，所能做到的只是从2030 年推迟到 2035 年而已。人口老龄化已经是俄罗斯不可逆转的大趋势。到 2023 年时，要想保持已有的养老金水平，须每年增加相当于GDP的2%的财政用于支持养老金体系，以保持27%的比例关系，而依靠现有的税收（统一社会税及其他税收）不能保证应有的养老金水平。可见，从滚滚流人俄罗斯的石油美元收入中分流一部分出来，向养老基金注资补充养老金体系是现实，并是一条有效地解决问题的出路。

（三）“国家福利基金”的管理

“国家福利基金”由财政部管理，其投资运作归俄罗斯央行负责。“国家福利基金”属于俄罗斯联邦财政的一部分，“基金”的管理程序由俄联邦政府制定，授权俄罗斯财政部进行管理，而财政部通过签订协议的方式委托中央银行和其他金融机构进行投资运作。按照政府最初的设想，“基金”的投资管理既可能委托俄罗斯公司，也可能委托外国公司，但最终俄罗斯政府决定委托“俄罗斯发展与对外经济银行”进行投资管理。俄罗斯财政部在政府授权下全权负责“国家福利基金”资产的外汇结构分配、比重及期限的确定，并对“国家福利基金”的管理程序进行确认。财政部须向政府提供季度和年度报表，其中季度报表上报时间为4月1日、7月1日、10月1日，报表中应提供“基金”各外汇账户现有的外汇数量以及允许的数量、“基金”在各外汇账户的核算利率、“基金”资金投资外国国债的名称及基本情况、“基金”资金投资不同外国国债的收入。在年度报表中应提供“基金”资金核算账户余额、“基金”资金使用当年支付的利息情况、“基金”资金投资不同外国债券的年收益情况。

此外，俄罗斯财政部应在财政部网站上公布这些数据和资料。按照规定，中央银行应于每月15日之前向财政部通报此前中央银行确定的美元兑换卢布的正式汇率。

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来源：《银色经济与金融研究》2023年第4期，摘自《中国养老金发展报告》2018。作者系辽宁大学国际关系学院教授，版权归原作者所有。

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