我国现行土地征收制度利弊研究 简述我国现行的外汇管理制度

【摘要】:探讨现行土地征收制度中的弊端与合理性, 认为纯粹由市场供应经营性建设用地是不合理的。在此基础上, 设想以“公平待遇原则”为核心措施的政府规制下培育土地市场的制度框架, 并使土地征收制度与之相衔接。

【关键词】: 土地征收|利弊|设想

工业化和城市化已被世界经济发展证明是实现现代化的正确路径。加快工业化和城市化进程是党的十六大和“十一五”规划确定的我国经济发展的一项长期战略任务,也是我国从根本上解决“三农” 问题, 缩小城乡差别, 实现农村大量富余劳动力的战略转移, 建设社会主义新农村, 最终实现我国现代化的必由之路。在城市化进程中农地转为城市用地具有一定的必然性, 西方发达国家农用地转为建设用地主要采用两种途径:一个是商业途径, 由用地人直接向土地所有权人收购土地, 运用市场调节机制解决供需矛盾;另一个是国家征收, 政府运用管制手段调节供需矛盾。

后者所占比重略小些。我国目前采用的是单一途径, 即国家征收。在我国, 土地征收制度成为沟通国有土地与集体土地的中心环节, 是联结城市土地制度和农村土地制度的重要纽带。土地制度一直是“三农”问题的核心, 随着城市化步伐的加快, 土地征收问题在土地问题中的重要性也日渐突出, 成为关系到国家长治久安的大事。

现行土地征收制度始于建国初期, 设立之初比较符合当时的国情, 但一直沿用至今没有太大的发展。近年来, 随着国情的变化表现出僵化的一面。它在保证国家经济与社会发展用地需求的同时, 出现了一些偏离政策目标的负面影响。首要问题是供需脱节。改革开放以来, 我国出现过三次大规模的“圈地运动”, 分别发生在20世纪80年代中后期、1992年前后和20世纪末到2003年上半年。而发生在20世纪末到2003年上半年的“圈地运动”规模最大, 占用的耕地面积远远超过以往历次。“圈地运动”的一个直接后果就是大量土地“征而不用”、“征而迟用” , 造成原本稀缺的土地资源低效率、无效率使用乃至闲置[ 1] 。土地征用政策实施中的问题, 进一步引发了农民与政府和用地单位之间的多重矛盾。随着“圈地运动”的出现, 土地纠纷成为农民维权的焦点, 拒征、上访甚至流血冲突等事件不断发生。国土资源部提供的数据表明, 2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地等问题, 占信访接待部门受理总量的73%, 其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题[ 2] 。征地政策实施中的严重问题引起了中央政府的高度重视。2004年11月3日, 国土资源部出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》将土地征收决定权进一步上移。同时,中央政府加大了对地方政府违法征地的打击力度, 如2006年9月27日, 温家宝主持召开国务院常务会议, 严肃处理了郑州市违法批准征收占用土地建设龙子湖高校园区问题;几年间, 坚持严历打击地方政府“以租代征”的行为。一时间甚嚣尘上的“圈地运动”终于渐渐地尘埃落定, 但留给我们思考的另一个问题是, 延续了几十年的供地体制是否已经不能适应土地需求? 改革开放以来“一抓就死, 一放就乱”的被动局面, 如何彻底加以解决。这就需要对征地制度在理论上进行深入的梳理。

一、土地征收制度的概述

(一)土地征收制度的概念

由于特殊的土地所有权制度, 我国的土地征收制度与其他各国普遍实行的土地征收制度有很大区别。从世界各国的通例上看, 征收权是政府在指导土地资源利用中最具有强制性的重要权利, 也称为最高权利或统治权, 指最高统治者(国家)在没有土地所有者同意的情况下, 以补偿为前提, 将其土地财产征用于公共需要的目的。我国长期实行土地所有权“二元结构”, 即土地属于国家和集体所有, 且集体土地的所有权与经营权分离。所以, 我国的土地征收应定义为:所谓土地征收, 是指国家为了公共利益的需要,经过法律规定的批准权限和批准程序, 给付集体土地所有权人和土地承包经营权人相应的补偿后, 将集体所有的土地转化为国家所有的土地的行为[ 3] 。

(二)建国以来我国土地征收制度的演变

我国现行的土地征收制度自建国初形成, 2004年宪法修正以前, 我国的立法上和学术界没有严格区分征收和征用, 一概以土地征用的概念代替土地征收。修改前的《宪法》和《土地管理法》中规定的“征用”实为“征收”。2004年3月14日, 十届全国人大二次会议对宪法进行修改时,首次在《宪法》中明确规定了征收的概念。2004年8 月28日, 全国人大常委会第十一次会议做出了修改《土地管理法》的决定, 在《土地管理法》中也规定了征收的概念。

1953年12月5日, 政务院公布了《国家建设征用土地的办法》。此时的征地制度主要是体现国家的利益, 为配合“三大改造”, 对地主的土地实行无偿征收。它对保证国家建设用地(工业化和城镇化)的顺利取得, 降低建设成本, 积累建设初始资本, 改善投资环境, 推动地区经济社会发展等起到了重要作用。计划经济体制建成以后, 征地制度的价值取向发生了变化, 注意调节政府与农民的利益冲突。对因征地而不能耕种的农民进行就业安置, 实行“谁征地, 谁安置”的办法, 政府与农民之间的矛盾不大。改革开放以来, 随着企业逐步获得用人自主权, 就业安置被淘汰, 政府开始试行货币安置。由于政府长期不承认土地的增值收益, 征地的补偿费用持续偏低, 对农民的利益保护不足, 直到2004年政府大幅度提高了土地补偿标准, 矛盾才得以缓和。

(三)西方国家征收制度的立法经验

西方国家的征收制度也存在一个不断演化的过程。自所有权制度产生时起征收就作为对所有权的一种限制一直存在, 它与所有权制度一起发展。征收制度是一种剥夺所有权的制度, 但征收制度除了限制所有权的一面以外, 也具有保护所有权的一面, 两方面的特性在不同历史时期、不同所有权观念之下有不同的表现。1.罗马法时期:罗马法规定, 傍河的公路被洪水冲毁或因其他原因崩坍时, 则傍河修筑的新公路的土地即可无偿地被征收[ 4] 。由此可见, 征收制度